Certidão Municipal de uso e ocupação do solo

28 de novembro de 2019

A questão ambiental e urbanística, dentro do montante de encargos e obrigações do empreendedor que pretende aprovar e edificar empreendimentos imobiliários, merece tanta atenção quanto os demais compromissos advindos de sua atividade. O procedimento licenciatório envolve diversas etapas e, como veremos, atuação de outros entes federativos, além do próprio licenciador, como é o caso da emissão da certidão de uso e ocupação do solo, a cargo do município onde se localiza o imóvel.

O procedimento licenciatório decorre dos princípios da prevenção e precaução, na medida em que constitui o instrumento por meio do qual o Poder Público, no exercício do poder de polícia, analisa tecnicamente os impactos ambientais de um dado empreendimento, com vistas a identificar sua viabilidade.

Dito procedimento, conforme prescrevem as normas de regência, é subdividido em três fases principais, cada qual com sua função específica, em que o órgão licenciador examina e controla a atividade em todos os seus elementos: concepção (Licença Prévia), obras (Licença de Instalação) e funcionamento (Licença de Operação).

Nesse sentido, dispõe o artigo 8° da Resolução CONAMA n° 237, de 19 de dezembro de 1997:

“Art. 8º – O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:

I – Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;

II – Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;

III – Licença de Operação (LO) – autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

Parágrafo único – As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade.”

Dentro desse espectro de atos encontra-se a certidão de conformidade emitida pelo Município onde se localiza o empreendimento.

Antes de tudo, é preciso que se diga que se trata de um ato administrativo que vincula o prosseguimento do procedimento e para o qual se exige motivação e correlação entre a sua fundamentação e as regras de uso e ocupação do solo.

A mencionada e citada Resolução Conama nº 237, de 1997 prevê que conste do processo de licenciamento ambiental a certidão do município atestando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com as leis, que preveem as peculiaridades e especificidades locais. Eis o que se denota do § 1º do art. 10 da multicitada norma:

“Art. 10 – O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas:

I – Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;

II – Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;

III – Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA , dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias;

IV – Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

V – Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;

VI – Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;

VII – Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;

VIII – Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade.

§ 1º – No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.” (grifei)

Pela simples leitura do conceito trazido pela própria norma, conclui-se sem sobra de dúvida que a localização do empreendimento a ser aprovada no âmbito do licenciamento leva em conta os elementos e condições ambientais, de forma a atestar se o local está apto a suportar as intervenções decorrentes da sua instalação e operação.

Além disso, seguindo no raciocínio da norma, vemos que a adequação da localização do empreendimento às normas de uso e ordenamento do solo também é exigida e será confirmada pelo Município, que é o ente legal e constitucionalmente legitimado:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

(…)

VI –  proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII –  preservar as florestas, a fauna e a flora;

Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.”

Seguindo a orientação constitucional, a Lei Complementar nº 140/11 trouxe em seu art. 13, § 1º:

“Art. 13.  Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.

§ 1º Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.”

Voltando ao comando constitucional, lembremos ainda do art. 30 da CR/88, que determina que aos Municípios compete a edição de normas destinadas a “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.

Surge então a figura jurídica da certidão de uso e planejamento do solo, de competência do Município.

Conforme já adiantado brevemente, e agora se torna visível nas normas citadas, é fácil perceber que se trata de um documento imprescindível para o empreendedor, sem o qual a licença ambiental não poderá ser emitida.

E os dispositivos não deixam margem à interpretação de que se poderia juntar aos autos uma certidão negativa, por exemplo. Portanto, ou o Município está de acordo e emite a certidão declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo ou emite outro documento negando, deixando de expedir a certidão exigida para que o licenciamento possa ter prosseguimento.

Disso, depreende-se, para tanto, que a certidão de conformidade expedida pelo Município consultado tem efeito vinculante, uma vez que a ausência do referido documento impede que o procedimento de licenciamento siga o seu curso normal.

O objetivo da legislação, e nos parece muito justo, é que os municípios possam se manifestar sobre os impactos negativos da obra, por serem diretamente afetados por ela, sendo possível que tenham uma visão diferenciada de sua viabilidade ambiental considerando o local e a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo.

Mas pode surgir de imediato um questionamento: e se não houver legislação municipal que regulamente o uso e a ocupação do solo em determinado município?

Entendemos que, caso o Município não possua uma legislação própria acerca do uso e da ocupação do solo, o ente federativo não poderá deixar de conceder a certidão, uma vez que a falta de regulamentação deve sempre ser interpretada em favor do requerente. Ora, se o objetivo da certidão é apontar irregularidades e inconsistências no uso e ocupação do solo em relação às normas municipais, a ausência destas retira o paradigma necessário à análise da regularidade do empreendimento, o que não pode prejudicar o empreendedor.

Mas e em relação à vinculação do ato administrativo em si? Nesse caso, é preciso contextualizar e definir os limites de tal atuação vinculante, uma vez que a manifestação deverá se restringir especificamente à análise de conformidade do local e do tipo de empreendimento à legislação que rege o uso e ocupação do solo, não sendo permitida pelo legislador, obviamente, uma negativa de autorização baseada em motivos outros ou mesmo com ausência de motivação.

Sobre o assunto, vale destacar, primeiramente, que os atos administrativos não dispensam a existência de um motivo que lhes justifique, ou seja, para que seja válido, qualquer ato emitido pela Administração deve observar os seus elementos básicos e necessários, dentre os quais o motivo e a motivação.

Não há dúvida, pois, que a decisão sobre a emissão ou não da certidão que declara a conformidade da localização e do tipo de empreendimento à legislação de ocupação e uso do solo por parte do Município deverá restar devidamente motivada. Cabe nesse processo de justificativa um diálogo, se necessário, entre os órgãos licenciadores e gestores municipais, os quais poderão ser demandados a melhor fundamentar sua decisão de negativa.

Nesse sentido, caso eventual decisão de indeferimento seja proferida sem motivação ou mesmo com fundamentação que não guarde relação com a legislação de uso e ocupação do solo, poderá o órgão licenciador questionar os fundamentos daquela decisão.

Há que se reconhecer, por fim, a legitimidade do condutor do licenciamento de, no âmbito do processo licenciatório e respeitando a dinâmica deste, discutir com o órgão responsável alternativas vislumbradas para tornar o empreendimento viável, questionando até mesmo os fundamentos de indeferimento apresentados, na tentativa de convencê-lo e de garantir um consenso entre os dois órgãos, desde que, obviamente, se respeite a legislação de uso e ocupação do solo vigente.

Artigo escrito por Guilherme Indiano advogado na GNLCDC Advogados.

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